§ 2) . Osservazioni generali

Oggi è il momento di guardare all’attività compiuta nel decorso anno, riguardo alla quale sembra utile fornire qualche dato numerico; pur consapevoli che, ben al di là degli indici quantitativi, sarebbe interessante verificare anche l’efficacia sostanziale delle pronunce, valutando i riflessi nel tempo sul piano delle attività conseguenti, non solo – come è ovvio – dei legislatori, ma dei giudici e delle amministrazioni nonché, più in generale, di destinatari anche indiretti. Il sindacato sulle leggi implica, infatti, nella sua dimensione costitutivamente “plastica” e non meramente “lineare”, una naturale e costante risonanza nei più diversi territori dell’esperienza giuridica, obbligando a dilatare la prospettiva delle valutazioni ben oltre lo schermo della legittimità soltanto formale, ed impegnando indeclinabilmente, ciascuno nel proprio àmbito, a precise responsabilità.

Nel corso del 2001 la Corte ha tenuto 41 adunanze, distribuite in 20 udienze pubbliche e in 21 camere di consiglio. Ha emesso, nel complesso, 447 pronunce (126 sentenze e 321 ordinanze), definendo, in totale, 866 giudizi.

Comparando i dati assoluti con quelli dell’anno precedente, si può rapidamente osservare, riguardo alle sopravvenienze, un incremento del numero dei giudizi instaurati (1088, vale a dire circa un centinaio in più rispetto all’anno precedente), con la consueta prevalenza dei procedimenti incidentali. E, disaggregando l’insieme, si può registrare un aumento sia dei giudizi incidentali, sia di quelli in via principale e, invece, una netta diminuzione dei giudizi per conflitti. Al 31 dicembre 2001 risultavano pendenti 1015 giudizi, un gran numero dei quali peraltro già assegnato, sin quasi al totale esaurimento di quelli iscritti prima del 2001: considerando la totalità del carico, risultano ancora da assegnare soltanto 146 giudizi, di cui 106 incidentali, 27 principali e 13 per conflitti fra poteri.

La sopravvenienza annuale dei giudizi promossi in via incidentale è stata trattata, anche attraverso provvedimenti ordinatori, e in buona parte decisa; per i giudizi in via principale e i conflitti intersoggettivi iscritti a ruolo al momento dell’entrata in vigore della menzionata legge costituzionale n. 3 del 2001 è stato disposto il rinvio, allo scopo di chiarire le situazioni intertemporali.

Relativamente ai promotori dei giudizi, le pronunce segnalano le seguenti prevalenze: per i giudizi incidentali, quella dei giudici ordinari (circa il 64%); per i giudizi in via principale, quella del Presidente del consiglio dei ministri (il 20%) e del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana (il 13%), nonché della Regione Lombardia (il 20%) e della Provincia autonoma di Trento (il 16%); per i giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, è prevalente l’iniziativa dell’autorità giudiziaria (circa l’85%); per i giudizi per conflitti intersoggettivi, quella del Presidente del consiglio dei ministri (il 21%), della Provincia autonoma di Trento (il 29%) e della Regione Siciliana (il 14%).

Passando alle decisioni, si può rilevare che in termini percentuali esse hanno riguardato: per il 78% i giudizi in via incidentale; per l’8% i giudizi in via principale; ancora per l’8% i giudizi per conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato; per il 6% i giudizi per conflitti intersoggettivi.

Relativamente agli esiti delle pronunce, si registrano, in base ai dispositivi,i seguenti, approssimati, dati percentuali:

a) quanto ai giudizi di legittimità, incidentali e principali, il 30% di inammissibilità o manifesta inammissibilità della questione; il 34% di manifesta infondatezza; il 13% di infondatezza; il 12% di restituzione degli atti; il 2% di dichiarazione della cessazione della materia del contendere; appena il 9%, dunque,di illegittimità costituzionale;

b) quanto ai giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri, complessivamente, il 46% di improcedibilità del giudizio; il 30% di inammissibilità; il 24% di accoglimento con annullamento;

c) quanto ai giudizi per conflitti intersoggettivi, il 38% di accoglimento dei ricorsi, con relativo annullamento; il 22% di rigetto dei ricorsi; il 15% di provvedimenti interlocutori; l’11% di estinzione del processo; il 7 % di cessazione della materia del contendere; il 7% di inammissibilità.

Nel quadro di un generale incremento della domanda di giustizia costituzionale, non potrà non emergere con immediatezza, riguardo al descritto andamento, il dato relativo al numero straordinariamente preponderante delle decisioni, lato sensu, di rigetto rispetto a quello delle pronunce di accoglimento. A conferma, se occorresse, della pressante domanda di coinvolgimento della Corte in direzioni od occasioni tuttavia anche improprie.

Se si può rilevare, come già per il 2000, una diminuzione delle pronunce di accoglimento, in misura più accentuata nei giudizi proposti in via incidentale rispetto a quelli proposti in via diretta, va poi segnalato che le declaratorie di illegittimità costituzionale hanno colpito per il 70% leggi statali e per il 30% leggi regionali o provinciali, con una netta prevalenza di leggi posteriori a Costituzione (per l’87%) e, più particolarmente, di leggi entrate in vigore negli ultimi anni. Tra le pronunce di accoglimento, si può osservare che per il 93% esse prevedono una illegittimità parziale (determinando delle “addizioni” o “sostituzioni” normative), per il 5% una illegittimità consequenziale (in base ai poteri previsti dall’art. 27 della legge n. 87 del 1953) e solo per il 2% una illegittimità integrale, in riferimento cioè ad un intero testo legislativo (precisamente, una legge regionale impugnata in via principale). Va anche segnalata, tra le pronunce di accoglimento, l’espressa dichiarazione di estensione dell’efficacia nei confronti di entrambe le province autonome di Trento e di Bolzano, ancorché una di esse non fosse parte nel giudizio, attesa l’identità della normativa esaminata e la piena equiparazione delle due province in ordine alla disciplina in questione.

Considerando nel complesso le motivazioni, possono ricavarsi alcuni dati sinteticamente orientativi.

Si può rilevare, ad esempio, che non sempre la dichiarazione di illegittimità è, come suol dirsi, autoapplicativa: talvolta essa postula un intervento ulteriore (del legislatore, innanzitutto), specialmente quando occorra precisare tutte le modalità perché il diritto che trova riconoscimento nella decisione della Corte possa concretamente esplicarsi (sentenza n. 158).

Vi è, d’altro canto, la funzione tipica del “parametro”, che il giudice delle leggi può variamente modulare o riformulare, nel suo specifico ruolo di interprete della Costituzione (sentenza n. 135).

E’ anche da considerare il potere “monitorio” che la Corte ha talvolta esercitato per richiamare l’attenzione del legislatore sulla necessità di interventi riformatori o di modifiche indilazionabili, vòlti a superare incongruenze e disarmonie normative: così nei casi del sistema delle sanzioni sostitutive e delle esclusioni oggettive in materia penale (ordinanza n. 184) nonchè della normativa concernente l’apertura di case da gioco (sentenza n. 291). Ed in qualche caso la Corte ha dovuto rilevare come il già auspicato intervento si fosse dimostrato solo parziale nella sua realizzazione; per cui ha dichiarato l’illegittimità della norma (tuttora) non adeguata alla Costituzione (sentenza n. 95).

Ad un esame più approfondito, emergono poi collegamenti e connessioni con pronunce anteriori, che confermano il valore e l’influenza del “precedente”, tendente ad assicurare la coerenza e la continuità della giurisprudenza; fermo restando che in particolare, quanto alle pronunce di accoglimento, le decisioni possono ben scaturire da una complessiva riconsiderazione della materia, anche alla luce del mutato contesto normativo.

Così, la stessa disposizione, già parzialmente caducata in passato, può essere oggetto di nuova pronuncia di incostituzionalità (sentenza n. 251) ed altre disposizioni subiscono la medesima sorte per avere un contenuto analogo o una formulazione identica a quella di altre in precedenza dichiarate illegittime (sentenza n. 54, n. 288, n. 339, n. 350). Alla medesima ratio di una precedente decisione viene ricondotta la illegittimità di una fattispecie normativa in stretta correlazione con altra già caducata (sentenza n. 243). Insomma, l’accoglimento della questione può essere determinato da una anteriore pronuncia negli stessi termini (sentenza n. 411), oppure da un «principio di portata generale» già precedentemente affermato in un caso analogo, ma allora circoscritto in ragione della formulazione e della rilevanza della questione nel giudizio di provenienza (sentenza n. 131).

Passando a considerare, su un piano generale, alcuni profili processuali emergenti dalle decisioni dell’anno appena trascorso, si osserva come la Corte abbia ribadito i limiti del sindacato di legittimità costituzionale e l’àmbito della propria competenza rispetto a quella del legislatore. Non si è mancato di riaffermare che esula dai poteri del giudice delle leggi contrastare, con una propria diversa valutazione, le scelte discrezionali del legislatore, ovvero adottare pronunce additive che non si pongano come conseguenza necessitata ed implicita dell’applicazione di princìpi costituzionali (sentenze nn. 291 e 329, ordinanze nn. 234 e 332); che, in ogni caso, l’intervento additivo non può determinare le condotte punibili e le relative sanzioni (sentenza n. 169); che è estranea all’àmbito della giustizia costituzionale una pronuncia che sia caratterizzata da un grado di “manipolazione” tanto elevato da investire non già singole disposizioni o il congiunto operare di alcune di esse, bensì un intero sistema di norme, con la conseguente creazione di una disciplina tutt’affatto nuova o profondamente innovativa (sentenza n. 75); come pure esula, ovviamente, dai suoi poteri la introduzione di un trattamento di favore che si ponga come eccezione rispetto al regime di carattere generale (ordinanze nn. 60 e 348).

E’ stato poi puntualizzato il carattere e la specifica funzione di ciascun giudizio davanti alla Corte, ribadendo fra l’altro che non è dato utilizzare gli strumenti processuali in maniera impropria o non coerente. Sono state, pertanto, ritenute estranee alla logica del giudizio di costituzionalità le questioni che, lungi dall’essere rivolte a rimuovere una disposizione reputata contraria alla Costituzione, siano dirette ad ottenere un mero chiarimento circa la portata della norma censurata (sentenza n. 169); o che mirino ad ottenere l’avallo della Corte ai fini di un’interpretazione uniforme (ordinanza n. 141), ovvero a contrastare un’interpretazione giurisprudenziale non condivisa (ordinanze nn. 233 e 443), o, ancora, che si risolvano in una mera critica all’operato del legislatore (ordinanza n. 234). Mentre è in ogni caso doverosa, per il giudice rimettente, la preventiva verifica che la disposizione da applicare non possa essere interpretata in conformità alle norme e ai princìpi costituzionali (ordinanza n. 338).

Riguardo allo strumento del ricorso per conflitto di attribuzione, è stato precisato che esso non ha la funzione tipica dell’atto diretto a rimuovere norme incostituzionali, soprattutto in quanto il giudizio sul conflitto attiene alla verifica dell’ordine costituzionale delle competenze e non già al controllo di legittimità dell’atto invasivo (sentenze n. 363 e n. 364). Ed è stato altresì escluso che in sede di conflitto possano ammettersi pretese - come quelle di carattere patrimoniale (vindicatio rei) - che non coinvolgano competenze costituzionalmente garantite agli enti in conflitto (sentenza n. 213).

Quanto ai presupposti per la valida instaurazione del giudizio di costituzionalità, mentre è stata negata la natura di “giudizio” al procedimento sulla richiesta di astensione ex art. 51 cod. proc. civ. (ordinanza n. 216) ed esclusa la legittimazione del giudice istruttore nel giudizio di opposizione allo stato passivo del fallimento (ordinanza n. 23), hatrovato conferma la costante giurisprudenza che consente al giudice di rinvio di sollevare questione di legittimità costituzionale (ordinanza n. 184) ed è stata ammessa la legittimazione a proporre questioni di costituzionalità del Consiglio nazionale forense (sentenza n. 189), nonché – occorre sottolineare – degli arbitri rituali (sentenza n. 376, la quale costituisce una pronuncia di portata storica per la Corte).

Ribadito il carattere incidentale del giudizio sulla legittimità costituzionale, che esige la rilevanza della questione o la sua pregiudizialità rispetto alla definizione del giudizio principale (ordinanza n. 279), si è riaffermata anche la valenza della c.d. pregiudiziale comunitaria, diretta a stabilire la compatibilità con il diritto comunitario della norma sospettata di contrasto con la Costituzione; valenza che, a sua volta, incide sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale (ordinanza n. 249).

Nei confronti del giudice a quo opera inoltre il divieto di bis in idem, che vale a precludere una seconda rimessione, nel corso dello stesso grado di giudizio pendente tra le parti, di una questione concernente la medesima norma di legge in riferimento ad identici parametri costituzionali, che configurerebbe una inammissibile impugnazione della precedente pronuncia di merito della Corte (ordinanza n. 48): la preclusione alla riproposizione vale, peraltro, soltanto nel caso in cui la precedente pronuncia abbia natura decisoria, e non nel caso in cui sia stata emessa una decisione di manifesta inammissibilità per ragioni puramente processuali (sentenza n. 189).

Il giudizio della Corte si svolge nei termini fissati dall’ordinanza di rimessione (sentenza n. 435): il vaglio di costituzionalità va compiuto in riferimento soltanto alle indicazioni normative e ai profili dedotti dal giudice a quo, non anche a quelli indicati dalle parti (ordinanze nn. 24, 44 e n. 219), salvo che vi siano errori emendabili (sentenze nn. 95 e 113, ordinanze nn. 129; 219). Alla valutazione del giudice a quo si è pure attenuta la Corte nel ritenere la persistente vigenza di una norma di legge, ancorché “delegificata” (sentenza n. 251).

Ha trovato altresì conferma la giurisprudenza che nega ingresso nel giudizio di costituzionalità alle questioni che concernono disposizioni eterogenee (ordinanza n. 81), che si riferiscano all’intero testo normativo, salvo il caso in cui il rimettente argomenti che il vulnus derivi dall’intero corpo normativo (sentenza n. 156, ordinanza n. 286), o che vertano su atti aventi natura regolamentare (ordinanze n. 124 e n. 194, n. 297, sentenza n. 251).

Con riguardo alla instaurazione del giudizio, la Corte ha ribadito la necessità di un atto idoneo, nel contenuto, a definire il petitum o l’oggetto della domanda; soprattutto in tema di conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, viene richiesta la compiuta indicazione degli elementi sufficienti a definire la materia oggetto della controversia (sentenze n. 274, n. 363, n. 364).

Altre pronunce hanno confermato indirizzi consolidati quanto alla costituzione e all’intervento in giudizio. In particolare, quello della necessaria corrispondenza tra parti del giudizio incidentale di costituzionalità e parti costituite nel giudizio principale (ordinanza n. 183), nonché quello della necessaria sussistenza di un interesse all’intervento che sia diretto, non bastando un interesse riflesso ed eventuale rispetto al thema decidendum (sentenze nn. 189 e 333). Così, pur in costanza di una giurisprudenza che non ammette, generalmente, l’intervento in giudizio spiegato da soggetti diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto tra enti, ancorché “interessati” alla risoluzione del giudizio costituzionale, si è ritenuto di derogare a tale regola in relazione al particolare interesse dell’interveniente consigliere regionale (sentenza n. 76). E’ stato, invece, negato l’intervento del parlamentare interessato, in un conflitto che opponeva la Camera dei deputati all’autorità giudiziaria, dal momento che i diritti inerenti alla qualità di imputato possono essere sempre fatti valere con gli ordinari strumenti processuali, senza comunque potersi ritenere coinvolti in un giudizio che riguarda asserite lesioni di attribuzioni costituzionali dell’Assemblea parlamentare (sentenza n. 225).

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