Capitolo V
Il giudizio di ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo

1. Premessa
Nel 2005, la Corte ha reso 5 decisioni in sede di giudizio sull’ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo.
Tutti i giudizi hanno avuto ad oggetto la legge 19 febbraio 2004, n. 40 recante «Norme in materia di procreazione medicalmente assistita». Più in particolare, la sentenza n. 45 ha deciso in merito all’ammissibilità del referendum diretto ad abrogare l’intera legge; la sentenza n. 46 ha riguardato il quesito dal titolo «Procreazione medicalmente assistita – Limite alla ricerca clinica e sperimentale sugli embrioni – Abrogazione parziale»; la sentenza n. 47 quello così definito: «Procreazione medicalmente assistita – Norme sui limiti all’accesso – Abrogazione parziale»; la sentenza n. 48 quello concernente il tema seguente: «Procreazione medicalmente assistita – Norme sulle finalità, sui diritti dei soggetti coinvolti e sui limiti all’accesso – Abrogazione parziale»; la sentenza n. 49, infine, quello relativo all’abrogazione del divieto di fare ricorso a tecniche di procreazione medicalmente assistita di tipo eterologo.
La Corte ha dichiarato inammissibile la prima richiesta referendaria ed ammissibili le altre quattro.

2. Il contraddittorio di fronte alla Corte
Nei cinque giudizi di ammissibilità, hanno depositato memorie i presentatori dei referendum ed è intervenuto altresì il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall’Avvocatura generale dello Stato.
Oltre a questi soggetti, la cui partecipazione al giudizio – attraverso il deposito di scritti – è prevista direttamente dalla legge 25 maggio 1970, n. 352, hanno presentato memorie, tutte volte a sollecitare pronunce di inammissibilità, altri soggetti (7 nei giudizi conclusi con le sentenze numeri 45 e 46, 6 negli altri tre giudizi).
Con l’ordinanza letta nella camera di consiglio del 10 gennaio 2005, la Corte «ha disposto, oltre che di dar corso – come già avvenuto più volte in passato – all’illustrazione orale delle memorie depositate dai soggetti presentatori del referendum e dal Governo, ai sensi del terzo comma dell’art. 33 della legge n. 352 del 1970, di ammettere gli scritti presentati da soggetti diversi da quelli contemplati dalla disposizione citata, e tuttavia interessati alla decisione sulla ammissibilità del referendum, come contributi contenenti argomentazioni ulteriori rispetto a quelle altrimenti a disposizione della Corte».
Nella decisione finale, l’ammissione è stata confermata. Con l’occasione la Corte ha peraltro precisato che tale ammissione non si traduce in un potere dei soggetti non contemplati dalla legge «di partecipare al procedimento – che comunque deve “tenersi, e concludersi, secondo una scansione temporale definita” (sentenza n. 35 del 2000) – con conseguente diritto ad illustrare le relative tesi in camera di consiglio, a differenza di ciò che vale per i soggetti espressamente indicati dall’art. 33 della legge n. 352 del 1970, vale a dire per i promotori del referendum e per il Governo; ciò salva la facoltà della Corte, ove lo ritenga opportuno – come è avvenuto in base all’ordinanza letta il 10 gennaio 2005 – di consentire brevi integrazioni orali degli scritti pervenuti in camera di consiglio, prima che i soggetti di cui all’art. 33 citato illustrino le rispettive posizioni».

3. Le decisioni della Corte
Nel decidere sull’ammissibilità delle 5 richieste di referendum, la Corte si è attenuta rigorosamente, sia nel decisum che nella ratio decidendi, a decisioni precedentemente rese in materia.

3.1. La decisione di inammissibilità
La sentenza n. 45 ha dichiarato l’inammissibilità della richiesta referendaria di abrogazione totale della legge n. 40 del 2004. A fondamento della pronuncia, si è ribadita «l’esistenza di “valori di ordine costituzionale, riferibili alle strutture od ai temi delle richieste referendarie, da tutelare escludendo i relativi referendum, al di là della lettera dell’art. 75 secondo comma della Costituzione”» (sentenza n. 16 del 1978).
Alla luce di tale constatazione, un limite all’ammissibilità è stato individuato nelle «leggi a contenuto costituzionalmente vincolato», cui si sono affiancate, a far tempo dalla sentenza n. 27 del 1981, le «leggi costituzionalmente necessarie», «la cui eliminazione determinerebbe la soppressione di una tutela minima per situazioni che tale tutela esigono secondo la Costituzione»: in altri termini – e riprendendo quanto precisato nella sentenza n. 49 del 2000 – «leggi costituzionalmente necessarie», «in quanto dirette a rendere effettivo un diritto fondamentale della persona, una volta venute ad esistenza possono essere dallo stesso legislatore modificate o sostituite con altra disciplina, ma non possono essere puramente e semplicemente abrogate, così da eliminare la tutela precedentemente concessa, pena la violazione diretta di quel medesimo precetto costituzionale della cui attuazione costituiscono strumento».
Sulla scorta della ricostruzione della giurisprudenza pregressa, la Corte ha sottolineato come la legge n. 40 del 2004, nei suoi sette Capi, disciplini « analiticamente una molteplicità di differenziati profili connessi o collegati alla procreazione medicalmente assistita, materia in precedenza non disciplinata in via legislativa». In effetti, trattasi «della prima legislazione organica relativa ad un delicato settore, che negli anni più recenti ha conosciuto uno sviluppo correlato a quello della ricerca e delle tecniche mediche, e che indubbiamente coinvolge una pluralità di rilevanti interessi costituzionali, i quali, nel loro complesso, postulano quanto meno un bilanciamento tra di essi che assicuri un livello minimo di tutela legislativa».
La richiesta di sottoporre a referendum abrogativo l’intera legge n. 40 del 2004 coinvolgeva quindi una normativa che è costituzionalmente necessaria, donde l’inammissibilità della richiesta stessa. Non poteva a tal proposito obiettarsi che successivamente all’esito referendario, in ipotesi favorevole ai richiedenti, si sarebbe potuta adottare una diversa legislazione in tema di procreazione medicalmente assistita, pur essa idonea a garantire almeno un minimo di tutela agli interessi costituzionalmente rilevanti nella materia: la Corte, a tal riguardo, ha ripreso le affermazioni contenute nella sentenza n. 17 del 1997, secondo cui «ciò che conta è la domanda abrogativa, che va valutata nella sua portata oggettiva e nei suoi effetti diretti, per esaminare, tra l’altro, se essa abbia per avventura un contenuto non consentito perché in contrasto con la Costituzione, presentandosi come equivalente ad una domanda di abrogazione di norme o principî costituzionali, anziché di sole norme discrezionalmente poste dal legislatore ordinario e dallo stesso disponibili (sentenza n. 16 del 1978 e n. 26 del 1981)».

3.2. Le decisioni di ammissibilità
Le quattro pronunce nelle quali la Corte ha dichiarato ammissibile la richiesta di referendum popolare danno conto del rispetto tanto dei limiti espressamente contemplati all’art. 75, secondo comma, della Costituzione quanto dei limiti ulteriori che la Corte, a partire dalla sentenza n. 16 del 1978, ha desunto in via interpretativa dal sistema costituzionale.
Nelle sentenze numeri 46, 47 e 48 si è sottolineato, in particolare, che andava «escluso che le disposizioni di legge po[tessero] ritenersi a contenuto costituzionalmente vincolato o necessario, così da sottrarsi alla possibilità di abrogazione referendaria».
Le richieste, inoltre, non si ponevano «in contrasto con i principî posti dalla Convenzione di Oviedo del 4 aprile 1997, sui diritti dell’uomo e sulla biomedicina, e dal Protocollo addizionale del 12 gennaio 1998, n. 168, sul divieto di clonazione di esseri umani, cui si è data esecuzione con legge 28 marzo 2001, n. 145», in quanto oggetto del divieto di cui all’art. 1 del richiamato Protocollo addizionale sono «solamente gli interventi diretti ad ottenere un essere umano geneticamente identico ad un altro essere umano vivente o morto, e tali interventi […] restano vietati anche alla stregua della normativa di risulta».
Analogamente, non faceva difetto il carattere dell’omogeneità del quesito, sebbene quest’ultimo fosse, nei casi decisi con le sentenze numeri 47 e 48, «a carattere plurimo».
Le medesime considerazioni sono state svolte nella sentenza n. 49, dove, escluso il contrasto con vincoli internazionali, si è rilevato che la richiesta di referendum riguardava «disposizioni fra loro intimamente connesse, le quali forma[va]no un autonomo e definito sistema», donde la «omogeneità e non contraddittorietà» del quesito.
Sotto altro profilo, si è evidenziato che la eventuale abrogazione delle disposizioni oggetto del quesito non era «suscettibile di far venir meno un livello minimo di tutela costituzionalmente necessario, così da sottrarsi alla possibilità di abrogazione referendaria».
Infine, non poteva sostenersi «il carattere sostanzialmente propositivo e non puramente demolitorio del referendum, perché [sarebbe stato] semplicemente abolito un divieto e, conseguentemente, una condotta fino ad allora vietata [sarebbe divenuta] consentita».

4. I rapporti tra giudizio di ammissibilità del referendum e controllo di costituzionalità
Nelle sentenze numeri 45, 46, 47 e 48 si è confermato il consolidato orientamento relativo alla non incidenza dell’eventuale dichiarazione di ammissibilità della richiesta di referendum sulla valutazione in termini di legittimità costituzionale della normativa di risulta.
Per costante giurisprudenza, il giudizio sulla «sola ammissibilità della richiesta referendaria» si atteggia «con caratteristiche specifiche ed autonome nei confronti degli altri giudizi riservati a questa Corte, ed in particolare rispetto ai giudizi sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti con forza di legge» (cfr. sentenze n. 251 del 1975 e n. 16 del 1978). Ne è derivato che non era in discussione in quella sede la valutazione «di eventuali profili di illegittimità costituzionale della legge n. 40 del 2004», cosicché dalla decisione non era certo lecito «trarre conseguenze circa la conformità o meno a Costituzione della menzionata normativa».
Del pari, la decisione sull’ammissibilità non era «la sede di un giudizio sulla illegittimità costituzionale dell’eventuale disciplina di risulta derivante dall’effetto abrogativo del referendum». Sotto quest’ultimo profilo, «ciò che può rilevare, ai fini del giudizio di ammissibilità della richiesta referendaria, è soltanto una valutazione liminare e inevitabilmente limitata del rapporto tra oggetto del quesito e norme costituzionali, al fine di verificare se, nei singoli casi di specie, il venir meno di una determinata disciplina non comporti ex se un pregiudizio totale all’applicazione di un precetto costituzionale, consistente in una diretta e immediata vulnerazione delle situazioni soggettive o dell’assetto organizzativo risultanti a livello costituzionale».

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